martes, 3 de mayo de 2016

Agente de la autoridad en emergencias

 No se debe confundir la autoridad con la fuerza 
Ser agente de la autoridad ha sido una reivindicación histórica de las jefaturas de los servicios de bomberos. Recuerdo que yo también era un defensor demandador del reconocimiento de esta figura, aun cuando, en realidad, no sabíamos muy bien lo que significaba. Ahora también lo reclaman otros servicios de emergencia.

Y apunto, que era una aspiración de los jefes, porque sé muy bien que en la negociación del Estatuto de Bomberos a principios de los 90 con el Ministerio del Interior -siendo directora general de protección civil la líder excomunista Pilar Bravo convertida en alto cargo por el PSOE- los sindicatos CSIF, UGT y CCOO se negaban a que los bomberos fuesen agentes de la autoridad, de ninguna manera(1). Creo que en realidad este rechazo sindical procedía de la falsa identificación, popularmente extendida, entre agente de la autoridad y fuerzas de orden público, lo que no era cierto en absoluto.
Una vez paralizadas las negociaciones y truncado el Estatuto de Bomberos, fueron las CCAA que promulgaron las leyes de bomberos y de emergencias las que reconocían en sus textos la condición de agentes de la autoridad de los miembros de los servicios de bomberos.

Cuando en el año 1996, siendo jefe del Servicio de bomberos de Bilbao, se aprobó la Ley de gestión de emergencias del Gobierno vasco me di cuenta de que la consideración de agente de la autoridad para los miembros de los servicios de bomberos no cambiaba nada, de hecho ya lo éramos, aunque no hubiese Ley que lo dijese.

El concepto de agente de la autoridad
Estamos tratando de una cuestión muy compleja qué ha sido y es objeto de muchos estudios y análisis jurídicos, de muchas sentencias, controversias e interpretaciones de juristas de prestigio y con distintas y variadas interpretaciones que dan a lugar a distintas corrientes. Desde mi condición de profano en esta materia voy a intentar aportar algunos conceptos, lo más claros posibles que nos ayuden a comprender, a quienes no dominamos el lenguaje jurídico, como nos afecta ser o no ser agentes de la autoridad en los servicios de emergencias.

La primera definición de agente de la autoridad la encontramos en el Código Penal de 1928 que en el párrafo 3º del artículo 213 decía: “Se considerarán agentes de la autoridad no solo los funcionarios que con tal carácter dependan del Estado, de la Provincia o del Municipio, sino los de otras entidades que realicen o coadyuven a fines de aquellos y los que tengan a su cargo alguna misión general o determinada y en disposición reglamentaria o nombramiento expedido por Autoridad Competente o de legado de ésta, se expresa el carácter de tal agente”.

Sin embargo, en todos los códigos penales posteriores y en sus reformas no existió definición legal ni siquiera para el ámbito penal, como ocurría para el concepto de Autoridad. Ante la ausencia de una definición aclaratoria ha sido el Tribunal Supremo el que ha ido sentando jurisprudencia con sus sentencias. Como veremos, su interpretación no se aleja demasiado de la definición de 1928 que tiene un sentido bastante amplio para quienes realizan funciones públicas.

De un artículo de Antonio Vargas Camacho(2) extraigo el siguiente fragmento con una definición aclaradora de la figura del “agente de la autoridad”: Según el Tribunal Supremo —STS de 27-5-1978 y STS de 5-10-1974, respectivamente son agentes de la autoridad «quienes por razón de su cargo están obligados auxiliar a la autoridad en el ejercicio de sus funciones y a ejecutar y llevar a cabo sus providencias, acuerdos, órdenes o mandatos» y «persona que por disposición inmediata de la ley o por nombramiento de autoridad tiene por misión mantener el orden público y mantener la seguridad de las personas y las propiedades».

¿Qué supone ser agente de la autoridad?

La figura de agente de la autoridad es solo una figura penal. Solo está recogida en el Código Penal en los artículos 550 a 556 que tratan “De los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de la resistencia y desobediencia”. Su objeto, o sea el bien jurídico a proteger es la autoridad ante los ciudadanos. Según José Aróstegui Moreno(3) “el bien jurídico protegido en este tipo de delitos es el principio de autoridad. Es decir se protege, más que a la persona del funcionario, a la autoridad que representa”.

 

A mi parecer esta es la razón por la que se ha ampliado y extendido la condición de agente de la autoridad a cualquier persona que realice funciones públicas en nombre de una autoridad, pues realmente se defiende a la autoridad y no a la persona que la está ejerciendo.  

Ha de quedar bien claro, que ser agente de autoridad no supone nada más que, en caso de sufrir una agresión o acto violento, el agresor será condenado a una pena mayor que si no los fuésemos. Punto.

SER AGENTE DE LA AUTORIDAD NO OTORGA NI CONFIERE NINGUNA FACULTAD, ATRIBUCIÓN O COMPETENCIA. Por el hecho de ser agente de la autoridad no podremos realizar nada más de lo que ya estuviésemos habilitados para realizar.

En muchas administraciones se dio el paso de funcionarizar a contratados laborales en los servicios de bomberos bajo la presión sindical que aseguraba que para ser bombero había que ser funcionario, cuando según la legislación vigente no es cierto en absoluto.

 Ser agente de la autoridad no depende del uniforme que se tenga 

Adquisición de la condición de agente de la autoridad

La condición de agente de la autoridad se adquiere indefectiblemente por la atribución directa de una disposición legal, por ejemplo la Ley de seguridad de Fuerzas y de seguridad del estado, las Leyes de Policía, las leyes de Emergencias y de Bomberos que establecen la condición de agentes de la autoridad para sus miembros, o cualquier otra norma que atribuya esa condición a una persona o a un cuerpo, colectivo o grupo.
Pero también son agentes de la autoridad quienes al amparo de las interpretaciones de las sentencias del Tribunal Supremo estén habilitados para la realización de funciones públicas, lo que se  denomina como “el concepto penal de funcionario público”. El Código Penal recoge en su artículo 24.2 define al funcionario como todo el que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas Para aclarar este concepto aporto el extracto de un texto de ANTONIO Mª JAVATO, quién recoge muy bien las tendencias y los consensos jurídicos sobre este asunto(4).

EL CONCEPTO PENAL DE FUNCIONARIO PÚBLICO (Antonio Mª Javato Martín)

El concepto de funcionario del Derecho penal no coincide con el suministrado por el Derecho administrativo, presentando unos contornos o perfiles más amplios respecto a éste.

La nota esencial que caracteriza al funcionario administrativo es su incorporación a la Administración en régimen de Derecho público y de manera permanente, voluntaria y profesional.

Por contra, la noción penal (del funcionario) se construye principalmente sobre el dato de la efectiva participación del ejercicio de las funciones públicas, sin que se precise la incorporación del sujeto a la organización administrativa, ni una vinculación de carácter permanente y profesional.

El legislador penal se ha decantado por un concepto funcional, material, de funcionario, que desborda los angostos límites trazados para la figura por el ordenamiento administrativo.

Esta disparidad de conceptos ha sido justificada por la diversidad de fines u objetivos perseguidos por ambos ordenamientos, el administrativo y el penal. Mientras que al primero le interesa prioritariamente la regulación del estatus funcionarial, los derechos y deberes de estos sujetos, su retribución, en una palabra, la relación de servicio entablada entre la Administración pública y sus agentes, el Derecho penal atiende prioritariamente a la protección de la función pública; intenta salvaguardar su correcto funcionamiento frente a conductas provenientes tanto del propio funcionario como de terceros ajenos a aquella.

Ahora bien, no basta la mera participación en el ejercicio de la función pública, para ser considerado funcionario a efectos penales. El párrafo 2.º exige la presencia de un ulterior requisito, a saber, la habilitación para tal ejercicio por alguno de los tres títulos en él mencionados: disposición inmediata de la ley, elección, o nombramiento de autoridad competente.

Dos son pues los requisitos que deben confluir —cumulativamente— para poder hablar de funcionario penal. El primero de orden objetivo, la participación en el ejercicio de funciones públicas; el segundo de naturaleza subjetiva, el modo o título habilitante o legitimador (de la actividad).

Pero, hay que tener en cuenta que esta consideración de funcionario penal no solo ofrece la protección jurídica del código penal en los casos de atentado contra agente de la autoridad, sino que a su vez establece otras obligaciones y comportamientos para no incurrir en algunos delitos propios y específicos de los funcionarios.

 Para ser agente de la autoridad es requisito realizar funciones públicas  
En resumen
-          Ser agente de la autoridad no otorga ni confiere ninguna facultad, atribución o competencia.
-          No es necesario para ser agente de la autoridad que una Ley diga que lo eres.
-          NO es cierto que solo los funcionarios de la administración son agentes de la autoridad. Actualmente se puede calificar como una leyenda urbana. La jurisprudencia del Tribunal Supremo lo deja claro. Este es un error muy frecuente que los sindicatos de los funcionarios intentan preservar a toda costa.
-      Ser agente de la autoridad no depende del uniforme que se tenga.

-          No hay que ser agente de la autoridad para auxiliar, socorrer, prestar ayudar, salvar, rescatar, extinguir incendios o atender en una emergencia. Un ejemplo que lo ilustra bien, es que los bomberos o policías no entran en una propiedad privada en base a ser agentes de la autoridad, de hecho un policía no puede acceder a una vivienda privada –la inviolabilidad del domicilio es uno de los derechos fundamentales de la Constitución-, y los servicios de emergencia (también los policías) o un particular lo pueden –y lo deben- hacer ante la existencia de un “estado de necesidad”. Esta es la clave de la actuación en las emergencias, se actúa ante un estado de necesidad, incluidos los voluntarios.
-          NO es correcto cuando se afirma que los bomberos voluntarios tienen que esperar a los profesionales y no pueden actuar en las emergencias porque no son agentes de la autoridad. Recordemos que la actuación en emergencias se produce ante la existencia de un estado de necesidad y no por otra causa. Es más, estoy convencido de que los voluntarios de emergencia y protección civil son agentes de la autoridad siempre y cuando estén reconocidos y comisionados por la autoridad competente para el ejercicio de las funciones que están realizando.
-          No es correcto asegurar que los trabajadores de una empresa en un servicio público externalizado no pueden ser agentes de la autoridad(5).
-          Ser agente de la autoridad (concepto penal de funcionario) lleva aparejadas otras obligaciones.

(1)     Por si alguien discrepa, tengo una copia del documento que lo acredita.
(3)     “Los delitos de atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos en el derecho penal español”. José Aróstegui Moreno: “La jurisprudencia más representativa del Tribunal Supremo, a través de una serie de sentencias en las que cabe resaltar las de 6 de octubre de 1.982, 14 de febrero de 1.983, 20 de enero de 1.997, dicen que el bien jurídico protegido en este tipo de delitos es el principio de autoridad. Es decir se protege, más que a la persona del funcionario, a la autoridad que representa”. 
(4)     EL CONCEPTO DE FUNCIONARIO Y AUTORIDAD A EFECTOS PENALES. Antonio M.ª Javato Martín. Revista jurídica de Castilla y León. nº 23. Enero 2011. 
(5)     La sentencia reciente (213/14) del Juzgado de lo Penal nº 1 de Donostia (19 de junio de 2014),  reconoce la condición de “agente de la autoridad, funcionario público” a un sanitario trabajador de una empresa privada de ambulancias que prestaba servicio para la Administración de salud vasca “Osakidetza” y condena a su agresor por un delito de “Atentado contra agente de la autoridad”.

Publicado el 3 de mayo de 2016



2 comentarios:

  1. de hecho un policía no puede acceder a una vivienda privada –es uno de los derechos fundamentales de la Constitución-, y los servicios de emergencia o un particular lo pueden –y lo deben- hacer ante la existencia de un “estado de necesidad”. Quiero decirte, que ante un estado de necesidad, la policía si puede entrar en una vivienda sin falta de una orden judicial. Ya que das a enteder que la policia no puede entrar en una vivienda en caso de emergencia. Puede y debe entrar.
    Un saludo.

    ResponderEliminar
  2. Si Aryan, tienes razón, también un policía debe actuar y entrar en una propiedad privada ante un estado de necesidad. Lo que deseaba expresar es que un policía, al que nadie discute la condición de agente de la autoridad, no puede entrar en una vivienda o propiedad privada porque sea agente de la autoridad y tampoco lo podrá hacer un bombero aunque sea agente de la autoridad por el hecho de serlo, sino que la capacidad de realizar esa acción de entrar en una propiedad se realiza en virtud de la existencia del estado de necesidad, no por el hecho de ser funcionario o agente de la autoridad. He oído y leído alguna vez la necedad de que los voluntarios no podían intervenir en una emergencia hasta que llegaran los profesionales y pretendía dejar claro que los voluntarios no deben esperar a nada ni nadie pues también están obligados a actuar ante la existencia de un estado de necesidad. Un saludo.

    ResponderEliminar