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| No se debe confundir la autoridad con la fuerza |
Ser agente de
la autoridad ha sido una reivindicación histórica de las jefaturas de los
servicios de bomberos. Recuerdo que yo también era un defensor demandador del reconocimiento de esta figura,
aun cuando, en realidad, no sabíamos muy bien lo que significaba. Ahora
también lo reclaman otros servicios de emergencia.
Y apunto, que era una aspiración de
los jefes, porque sé muy bien que en la negociación del Estatuto de Bomberos a
principios de los 90 con el Ministerio del Interior -siendo directora general
de protección civil la líder excomunista Pilar Bravo convertida en alto cargo
por el PSOE- los sindicatos CSIF, UGT y CCOO se negaban a que los bomberos
fuesen agentes de la autoridad, de ninguna manera(1). Creo que en realidad este rechazo
sindical procedía de la falsa identificación, popularmente extendida, entre
agente de la autoridad y fuerzas de orden público, lo que no era cierto en
absoluto.
Una vez paralizadas las
negociaciones y truncado el Estatuto de Bomberos, fueron las CCAA que
promulgaron las leyes de bomberos y de emergencias las que reconocían en sus
textos la condición de agentes de la autoridad de los miembros de los servicios
de bomberos.
Cuando en el año 1996, siendo jefe
del Servicio de bomberos de Bilbao, se aprobó la Ley de gestión de emergencias
del Gobierno vasco me di cuenta de que la consideración de agente de la
autoridad para los miembros de los servicios de bomberos no cambiaba nada, de
hecho ya lo éramos, aunque no hubiese Ley que lo dijese.
El concepto de agente de la
autoridad
Estamos tratando de una cuestión
muy compleja qué ha sido y es objeto de muchos estudios y análisis jurídicos,
de muchas sentencias, controversias e interpretaciones de juristas de prestigio
y con distintas y variadas interpretaciones que dan a lugar a distintas
corrientes. Desde mi condición de profano en esta materia voy a intentar
aportar algunos conceptos, lo más claros posibles que nos ayuden a comprender, a
quienes no dominamos el lenguaje jurídico, como nos afecta ser o no ser agentes
de la autoridad en los servicios de emergencias.
La primera definición
de agente de la autoridad la encontramos en el Código Penal de 1928 que en el párrafo 3º del
artículo 213 decía: “Se considerarán
agentes de la autoridad no solo los funcionarios que con tal carácter dependan
del Estado, de la Provincia o del Municipio, sino los de otras entidades que
realicen o coadyuven a fines de aquellos y los que tengan a su cargo alguna
misión general o determinada y en disposición reglamentaria o nombramiento
expedido por Autoridad Competente o de legado de ésta, se expresa el carácter
de tal agente”.
Sin embargo,
en todos los códigos penales posteriores y en sus reformas no existió
definición legal ni siquiera para el ámbito penal, como ocurría para el
concepto de Autoridad. Ante la ausencia de una definición aclaratoria ha sido
el Tribunal Supremo el que ha ido sentando jurisprudencia con sus sentencias.
Como veremos, su interpretación no se aleja demasiado de la definición de 1928
que tiene un sentido bastante amplio para quienes realizan funciones públicas.
De un
artículo de Antonio Vargas Camacho(2) extraigo el
siguiente fragmento con una definición aclaradora de la figura del “agente de
la autoridad”: Según el Tribunal Supremo —STS de 27-5-1978 y STS de 5-10-1974,
respectivamente son agentes de la autoridad «quienes
por razón de su cargo están obligados auxiliar a la autoridad en el ejercicio
de sus funciones y a ejecutar y llevar a cabo sus providencias, acuerdos,
órdenes o mandatos» y «persona que
por disposición inmediata de la ley o por nombramiento de autoridad tiene por misión mantener el orden público y mantener
la seguridad de las personas y las propiedades».
¿Qué supone ser agente de la
autoridad?
La figura de agente de la autoridad es solo una figura penal. Solo está recogida en el Código Penal en los artículos 550 a 556 que tratan “De los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de la resistencia y desobediencia”. Su objeto, o sea el bien jurídico a proteger es la autoridad ante los ciudadanos. Según José Aróstegui Moreno(3) “el bien jurídico protegido en este tipo de delitos es el principio de autoridad. Es decir se protege, más que a la persona del funcionario, a la autoridad que representa”.
A mi parecer esta es la razón por la que se ha ampliado y extendido la condición de agente de la autoridad a cualquier persona que realice funciones públicas en nombre de una autoridad, pues realmente se defiende a la autoridad y no a la persona que la está ejerciendo.
Ha de quedar bien claro, que ser agente de autoridad no supone nada más que, en caso de sufrir una agresión o acto violento, el agresor será condenado a una pena mayor que si no los fuésemos. Punto.
SER AGENTE DE LA AUTORIDAD NO OTORGA NI CONFIERE NINGUNA FACULTAD, ATRIBUCIÓN O COMPETENCIA. Por el hecho de ser agente de la autoridad no podremos realizar nada más de lo que ya estuviésemos habilitados para realizar.
En muchas administraciones se dio el paso de funcionarizar a contratados laborales en los servicios de bomberos bajo la presión sindical que aseguraba que para ser bombero había que ser funcionario, cuando según la legislación vigente no es cierto en absoluto.
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| Ser agente de la autoridad no depende del uniforme que se tenga |
Adquisición de la condición de agente de la autoridad
La condición
de agente de la autoridad se adquiere indefectiblemente por la atribución directa de una disposición legal,
por ejemplo la Ley de seguridad de Fuerzas y de seguridad del estado, las
Leyes de Policía, las leyes de Emergencias y de Bomberos que establecen la
condición de agentes de la autoridad para sus miembros, o cualquier otra norma
que atribuya esa condición a una persona o a un cuerpo, colectivo o grupo.
Pero también son agentes de la autoridad quienes al amparo de las
interpretaciones de las sentencias del Tribunal Supremo estén habilitados para
la realización de funciones públicas, lo que se
denomina como “el concepto penal de funcionario público”. El Código
Penal recoge en su artículo 24.2 define al funcionario como “todo el que por disposición inmediata de
la Ley o por elección o por nombramiento
de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas”
Para aclarar este concepto aporto el extracto de un texto de ANTONIO Mª JAVATO,
quién recoge muy bien las tendencias y los consensos jurídicos sobre este
asunto(4).
EL CONCEPTO PENAL DE FUNCIONARIO PÚBLICO (Antonio Mª Javato Martín)
El concepto de
funcionario del Derecho penal no coincide con el suministrado por el Derecho
administrativo, presentando unos contornos o perfiles más amplios respecto a
éste.
La nota esencial
que caracteriza al funcionario administrativo es su incorporación a la
Administración en régimen de Derecho público y de manera permanente, voluntaria
y profesional.
Por contra, la
noción penal (del funcionario) se construye principalmente sobre el dato de la efectiva
participación del ejercicio de las funciones públicas, sin que se precise la
incorporación del sujeto a la organización administrativa, ni una vinculación
de carácter permanente y profesional.
El legislador
penal se ha decantado por un concepto funcional, material, de funcionario, que
desborda los angostos límites trazados para la figura por el ordenamiento
administrativo.
Esta disparidad
de conceptos ha sido justificada por la diversidad de fines u objetivos
perseguidos por ambos ordenamientos, el administrativo y el penal. Mientras que
al primero le interesa prioritariamente la regulación del estatus funcionarial,
los derechos y deberes de estos sujetos, su retribución, en una palabra, la
relación de servicio entablada entre la Administración pública y sus agentes,
el Derecho penal atiende prioritariamente a la protección de la función pública;
intenta salvaguardar su correcto funcionamiento frente a conductas provenientes
tanto del propio funcionario como de terceros ajenos a aquella.
Ahora bien, no
basta la mera participación en el ejercicio de la función pública, para ser
considerado funcionario a efectos penales. El párrafo 2.º exige la presencia de
un ulterior requisito, a saber, la
habilitación para tal ejercicio por alguno de los tres títulos en él
mencionados: disposición inmediata de la ley, elección, o nombramiento de
autoridad competente.
Dos son pues los
requisitos que deben confluir —cumulativamente— para poder hablar de
funcionario penal. El primero de orden objetivo, la participación en el ejercicio de funciones públicas; el segundo
de naturaleza subjetiva, el modo o
título habilitante o legitimador (de la actividad).
Pero, hay que tener en cuenta que esta
consideración de funcionario penal no solo ofrece la protección jurídica del
código penal en los casos de atentado contra agente de la autoridad, sino que a
su vez establece otras obligaciones y comportamientos para no incurrir en
algunos delitos propios y específicos de los funcionarios.
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| Para ser agente de la autoridad es requisito realizar funciones públicas |
En resumen
-
Ser agente de la autoridad no otorga ni confiere
ninguna facultad, atribución o competencia.
-
No es necesario para ser agente de la autoridad
que una Ley diga que lo eres.
-
NO es cierto que solo los funcionarios de la
administración son agentes de la autoridad. Actualmente se puede calificar como una leyenda urbana. La jurisprudencia del Tribunal
Supremo lo deja claro. Este es un error muy frecuente que los sindicatos de los funcionarios intentan preservar a toda costa.
- Ser agente de la autoridad no depende del uniforme que se tenga.
- Ser agente de la autoridad no depende del uniforme que se tenga.
-
No hay que ser agente de la autoridad para auxiliar,
socorrer, prestar ayudar, salvar, rescatar, extinguir incendios o atender en
una emergencia. Un ejemplo que lo ilustra bien, es que los bomberos o policías
no entran en una propiedad privada en base a ser agentes de la autoridad, de
hecho un policía no puede acceder a una vivienda privada –la inviolabilidad del domicilio es uno de los
derechos fundamentales de la Constitución-, y los servicios de emergencia (también los policías) o un
particular lo pueden –y lo deben- hacer ante la existencia de un “estado de necesidad”. Esta es la clave de la actuación en las emergencias, se actúa ante un estado de necesidad, incluidos los voluntarios.
-
NO es correcto cuando se afirma que los bomberos
voluntarios tienen que esperar a los profesionales y no pueden actuar en las
emergencias porque no son agentes de la autoridad. Recordemos que la actuación
en emergencias se produce ante la existencia de un estado de necesidad y no por
otra causa. Es más, estoy convencido de que los voluntarios de emergencia y protección civil son agentes de la
autoridad siempre y cuando estén reconocidos y comisionados por la autoridad competente para el
ejercicio de las funciones que están realizando.
-
No es correcto asegurar que los trabajadores de
una empresa en un servicio público externalizado no pueden ser agentes de la
autoridad(5).
-
Ser agente de la autoridad (concepto penal de
funcionario) lleva aparejadas otras obligaciones.
(1) Por si alguien discrepa, tengo
una copia del documento que lo acredita.
(3) “Los delitos de atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos en el derecho penal español”. José Aróstegui Moreno: “La jurisprudencia más representativa del
Tribunal Supremo, a través de una serie de sentencias en las que cabe resaltar
las de 6 de octubre de 1.982, 14 de febrero de 1.983, 20 de enero de 1.997,
dicen que el bien jurídico protegido en este tipo de delitos es el principio de
autoridad. Es decir se protege, más que a la persona del funcionario, a la
autoridad que representa”.
(4)
EL CONCEPTO DE FUNCIONARIO Y AUTORIDAD A EFECTOS PENALES. Antonio
M.ª Javato Martín. Revista jurídica de Castilla y León. nº 23. Enero 2011.
(5) La sentencia reciente (213/14) del Juzgado de lo Penal nº 1 de Donostia (19 de junio de 2014), reconoce la condición de
“agente de la autoridad, funcionario público” a un sanitario trabajador de una
empresa privada de ambulancias que prestaba servicio para la Administración de
salud vasca “Osakidetza” y condena a su agresor por un delito de “Atentado
contra agente de la autoridad”.
Publicado el 3 de mayo de
2016
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