miércoles, 8 de junio de 2016

¿Qué es protección civil? (I) Historia

En este artículo se intenta desbrozar el significado y alcance del término protección civil que hasta ahora no hemos sido capaces de definir y concretar en España. En esta primera parte damos un repaso a la historia y al origen del concepto. 

Alguna historia mal contada nos dice que la protección civil en el mundo nació en 1949 con el IV Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra para dar protección a las víctimas civiles de los conflictos armados (este es uno de los 4 convenios que se suscribieron a la vez el mismo día). Este IV convenio define como destinatarios de la protección a la población civil, lo que no quiere decir que la protección sea civil. De hecho se llamaba Defensa civil.


Historia de España
En España, hay quién atisba su origen en plena posguerra civil en el año 1941, cuando dependiendo del Ministerio del Ejército, se crea la Jefatura nacional de defensa pasiva atribuida a un general  del ejército, dependiendo de la presidencia del consejo de ministros. Su objetivo era “dirigir y reglamentar la protección de la población y de los recursos y riquezas de todo orden contra las posibles agresiones aéreas”. Lo paradójico es que se atribuye esta función en la guerra a los militares o sea a aquellos que producen las víctimas mortales. Evidentemente esto tampoco es protección civil.

En la época golpista del régimen franquista en España, se crea en el año 1960 la Dirección general de protección civil, dependiendo de la presidencia del gobierno, al mando de un militar “por supuesto” -se establece que al frente figurará un Oficial General del Ejército de Tierra-. En el año 1967 como Subdirección general de protección civil pasa a integrarse en la Guardia Civil (o sea militar). Es llamativo que en uno de los decretos de regulación de la subdirección se establece que en la Subdirección General que tendrá carácter civil además del Jefe Oficial General debería haber permanentemente un general de brigada de la guardia civil, un coronel del ejército del aire y un oficial de enlace con el ejército del aire. Toda una declaración de lo que el Estado español entiende por carácter civil. ¡Para partirse de risa, sino estuviésemos hablando de algo serio! Tras varias vicisitudes siempre bajo el mando militar, en el año 1976 la Subdirección abandona su dependencia de la Guardia civil para pasar a depender de la Dirección general de política Interior. Es en este periodo, en 1980, cuando se pone al frente de la protección civil de Estado al famoso periodista Federico Gallo, el primer civil, no militar, en ocupar este puesto.
 Carnet de Prot. Civil del Mundial España 82 (1) 

Reestructurada la Protección civil, en estos primeros años de funcionamiento de las instituciones democráticas, en que no se sabía bien en que consistía la protección civil, todos los niveles de la administración quisieron ser protagonistas en una materia que aparentemente proporcionaba un grato servicio a los ciudadanos y que por lo tanto era susceptible de generar buenos dividendos electorales en forma de votos. Por esto, no solo la administración central del estado, sino la mayoría de las CCAA, los ayuntamientos y los gobiernos civiles pusieron en marcha diferentes organizaciones de protección civil basadas en grupos  jóvenes voluntarios.


En 1982, durante el Gobierno socialista de Felipe González, la DGPC con rango de Dirección general pasa a depender del Ministerio del Interior donde ha permanecido incardinada desde entonces. 


Una circunstancia por la que se empezó a conocer la protección civil en españa fue porque en 1982 se celebró el campeonato mundial de Fútbol en España y los ayuntamientos y los clubs de fúbtol donde tenía sede el Mundial organizaron grupos de voluntarios de protección civil que prestasen servicio durante los días que duraba el campeonato. Como su uniforme era de color naranja, idéntico al color de la mascota del mundial de futbol, el naranjito, se tuvo la ocurrencia de llamar naranjitos a los voluntarios como a la mascota; nombre que ha trascendido hasta nuestros días. Por esta causa, aún hay muchas personas en España que confunden Protección civil con el voluntariado de protección civil. Este voluntariado permaneció despues del mundial y otros ayuntamientos imitaron este modelo organizativo basado en el voluntariado.
 
La primera Ley de Protección civil
Me han contado, pero no tengo pruebas fehacientes de ello, que recién llegado al gobierno el PSOE en 1982 se encontraron en el “cajón” una Ley de Protección civil redactada por el Gobierno de Suárez (UCD) y que no sabían qué hacer con ella(2). En el verano de 1983 se produjeron las inundaciones de Bilbao, que pusieron de manifiesto que el Gobierno vasco en pleno desarrollo autonómico había implantado un teléfono para emergencias: el 088, que por parte de la Dirección de Protección Civil del Gobierno vasco se utilizó como una importante herramienta de coordinación.

El Estado recurrió al Tribunal Constitucional la creación y existencia de los Centros de coordinación SOS DEIAK del Gobierno vasco que gestionaban el teléfono 088 y el alto tribunal dio la razón al Gobierno vasco(3). Véase Tesis doctoral de José Julián Isturitz (Páginas 147 y siguientes).  

El Estado comenzó a vislumbrar que puesto que no disponían de recursos propios de emergencia como tenían los grandes ayuntamientos y las CCAA, no contando con mecanismos de coordinación de emergencias y sin contar con técnicos y especialistas en emergencias iban a carecer de todo protagonismo y les esperaba un papel de subordinación a las CCAA. Así que decidieron desempolvar la Ley de protección civil y la aprobaron con premura, sin ninguna reunión previa y sin consenso alguno con las CCAA; lo que coloquialmente se puede decir “a traición”. En mi opinión, el espíritu político de esta Ley nunca fue ordenar y regular la atención a los ciudadanos en las emergencias ni en las catástrofes, sino reservarse “sin ton ni son” las competencias de protección civil para el Estado para que no las ejercieran las CCAA.

La Ley de protección civil 2/85, como primera Ley que trata este asunto debería haber dejado claro y haber definido sin equívocos qué era, qué es, y qué se quería que fuese en España la PROTECCIÓN CIVIL, pero, aparecida en plena efervescencia centralizadora del joven gobierno del PSOE, y en un momento en que los gobernadores civiles son puestos en tela de juicio, viene a sembrar más confusión a las actuaciones ya iniciadas por los gobiernos civiles, comunidades autónomas y ayuntamientos en materia de protección civil.

La Ley era francamente mala, principalmente porque no había participado en su redacción nadie conocedor de las situaciones de emergencia, ni de su resolución, desde una perspectiva global. Supongo que se diseñó y se redactó entre algún político centralista y algunos abogados del Estado, más centralistas todavía. El resultado era infumable: una Ley acaparadora, centralista, equívoca, imprecisa, ambigua, indefinida y excluyente; y confundiendo y mezclando la emergencia ordinaria y extraordinaria. Imponiendo que no se creasen organizaciones exnovo de protección civil y bajo la dependencia jerárquica de los gobernadores civiles en las provincias. No había por dónde cogerla.

Una de las tragedias de la protección civil en España es que nunca hasta hoy ha habido un Director General de protección civil que procediese del sector  de las emergencias. Han primado los directores y directoras de perfil político y sin la "autoritas" que proporciona la experiencia y el conocimiento han estado sometidos a todo tipo de influencias internas y externas que nada tienen que ver con la seguridad de los ciudadanos. Ya veremos qué pasa si algún día nombran a un experto de emergencias; no tengamos demasiadas esperanzas, que si ese caso se produce, el nombramiento será más por ser político que por ser técnico de emergencias.

El vacío jurisdiccional
Ante tal despropósito legislativo al gobierno de Euskadi no le costó mucho argumentar y recurrir la Ley al Tribunal Constitucional. El conflicto constitucional, para desgracia de todos, tardó 5 años en resolverse y la esperada sentencia llegó en el año 1990.

Estos 5 años fueron de parálisis en cuanto al entendimiento entre las administraciones, y el Estado, desautorizado ante el recurso al TC se quedó mirando de brazos cruzados mientras ayuntamientos y gobiernos autónomos fueron desarrollando de forma desigual la protección civil a su manera por todo el territorio nacional, es decir, a su aire cada uno por su territorio. Por ejemplo la Ley de Protección Civil (enero de 1985) en el apartado III de su preámbulo 5 decía claramente que no se deberían crear servicios exnovo. Creo que este artículo de la Ley tenía la intención de que las CCAA no creasen servicios de protección civil, pero fue justamente lo que muchas administraciones se dedicaron a hacer, al amparo de esta LEY, pero en una clara desobediencia a la Ley referenciada; no solo las CCAA sino todos los ayuntamientos  que quisieron se crearon su propia organización de protección civil municipal. Además, por si fuese poco, la Ley de Bases de Régimen Local de abril de 1985, publicada solo 3 meses después de la Ley de PC, obliga a los municipios a prestar servicios de protección civil sin que se hubiese definido qué era eso, con lo cual los ayuntamientos se sienten legitimados para desobedecer la Ley de PC.

La sentencia del TC
Fue una sentencia salomónica en que las dos partes dijeron que habían ganado. En realidad parecía que el fallo solo estimaba parcialmente el recurso dando la razón al gobierno vasco en un único artículo pero la realidad fue que el TC declaraba irremisiblemente que la protección civil era una competencia concurrente del Estado y de las CCAA: “la que ambos entes disponen de la misma competencia de manera solidaria”.

Esta sentencia provocó que a partir de ese momento se cambiaran las reglas del juego y todos los planes se comenzaron a gestar de manera conjunta entre Estado y CCAA. Pero hubo otra consecuencia no prevista, el partido se empezó a jugar exclusivamente entre el Estado y las CCAA quedando los ayuntamientos al margen de la planificación de las grandes emergencias y quedando la Ley de Bases de Régimen local y las competencias de protección civil en papel mojado con pocas capacidades de coordinación en emergencias en su territorio, limitándose a la gestión de los recursos propios, y no siempre, pues esta competencia de gestión de la emergencia y de coordinación era invadida por la Comunidad en cuanto se utilizaban medios y recursos supramunicipales.

La sentencia no dirime el conflicto semántico que encierra el término protección civil, en cuanto a si se refiere a las catástrofes o las emergencias ordinarias, y aunque aclara y se refiere a que el propósito e intención de la Ley es legislar sobre los “casos de grave riesgo colectivo o excepcional emergencia” deja abierta la interpretación a que pudieran existir otras situaciones de protección civil. De hecho asegura la sentencia: “Por la misma naturaleza de la protección civil que persigue la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencias se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas administraciones públicas”. Como el término “emergencias” utilizado alcanza tanto a las emergencias ordinarias como a las extraordinarias, se puede interpretar que todo: la emergencia magnífica y la emergencia mínima son situaciones de protección civil.

Aunque la Ley en sus fundamentos establecía la protección civil como “Identificada doctrinalmente como protección física de las personas y de los bienes, en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente” su confusa redacción y la sentencia del TC han permitido una identificación del concepto de protección civil con la emergencia en general o en particular, en todo o en parte, que ha trascendido hasta nuestro días. De hecho se extendió la idea de que TODO ES PROTECCIÓN CIVIL y se utilizó profusamente el mensaje populista “Todos somos Protección civil”, creándose la situación de río revuelto para ganancia de pescadores, como dice el refrán castellano.

 En la siguiente parte de este artículo me referiré al nombre y a las definiciones de Protección civil 

(1)    El titular del carnet: Juan Ramón Bea Cebríán fue durante muchos años jefe de Protección Civil de Torrent (Valencia)
(2)   Tiene ciertos visos de verosimilitud que la Ley nacional de Protección Civil 2/85 hubiese sido redactada en tiempos pretéritos de un gobierno anterior, y por eso, a pesar de que ya se habían aprobado los estatutos de autonomía (los de Cataluña y Euskadi eran de 1979) no se hacía mención en la Ley a las CCAA.
(3)   Véase Tesis doctoral de José Julián Isturitz: Regulación y Organización de servicios de emergencias y protección civil: Diseño de un sistema asimétrico, multifuncional y multifactorial. (Páginas 147 y siguientes).  
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